Несколько лет назад глава Бабаюртовского района Ганакаев заявил, что из всей территории района у последнего реально находится лишь 14%, а остальная территория предана в пользование хозяйствам других районов. А недавнее интервью руководителя одного из «муниципальных образований», где выражалось намерение добиться придания статуса населённых пунктов участкам, переданных для отгонного животноводства на равнине, привлекло к вопросу ещё больший интерес автора. В ряде материалов эта проблема уже была поднята (См. Эксперты говорят: «Легализация!», Грабёж с учёной миной, Земли отгонного животноводства: как их использовать. Как в Дагестане нарушается земельный кодекс РФ), однако подробного разъяснения норм республиканского закона не зафиксировано.
Сразу скажем, что при всей своей специфичности закон Республики Дагестан «О статусе земель отгонного животноводства», принятый в первой редакции ещё более пятнадцати лет назад, не является уникальным, поскольку в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Ставрополье и даже в Республике Алтай имеются подобные акты. Добавим, что хорошо информированный местный читатель сразу оценит, как достигаются провозглашённые в законе РД цели использования данных земель:
- целевое и рациональное использование, охрана земель;
- сохранение и улучшение кормоёмкости естественных кормовых угодий;
- предотвращение негативных последствий антропогенного (читай человеческого) воздействия;
- сохранение и воспроизводство природных ландшафтов;
- сохранение национальных и культурных ценностей административно-территориальных районов (вообще-то по законодательству о местном самоуправлении районы называются муниципальными).
Итак, отгонное животноводство — исторически сложившаяся система овцеводства, базирующаяся на посезонном использовании пастбищ. На землях ведётся выпас, производится зерно, корма, создаются для этого необходимые условия (ст. 4 республиканского закона). Сами же земли отгонного животноводства – это земли, находящиеся в исторически сложившихся границах, предоставленные хозяйствам для ведения отгонного животноводства и связанного с ним сельскохозяйственного производства в плоскостных и горных районах, на территориях государственного земельного фонда и государственных скотопрогонных трасс (выделенных для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних на зимние пастбища и обратно). В целом земли отгонного животноводства относятся к землям сельскохозяйственного назначения и подразделяются в указанном законе на разные виды (ст. 2 закона РД).
Земли предоставляются для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельхозпроизводства. (Т. е. закон естественным образом не предусматривает фактически сложившегося постоянного «отгонного»… проживания.) Для временно проживающих работников земли могут выдавать для огородничества, сенокошения и выпаса скота. А если жильё и может строиться, то а) для животноводов, б) с согласия Правительства РД. Плата за землю с «отгонников» может взиматься в форме земельного налога либо арендных платежей, определяемых по закону в зависимости от качества, местонахождения и кадастровой оценки. Размер арендной платы приравнен к ставке земельного налога за аналогичные земли — 0,3% от кадастровой стоимости (данная стоимость определяется специальным ведомством – Роскадастром).
Пользователи земли («отгонники») обязаны:
- эффективно использовать земли по целевому назначению, повышать их плодородие, проводить охрану и проводить экологическую экспертизу, не допускать ухудшения экологической обстановки;
- не допускать перегрузки земель скотом, перетравливания, дополнительной распашки вне орошения;
- в установленные сроки содержать поголовье на зимних пастбищах;
- своевременно вносить плату;
- не нарушать права других пользователей земли.
Ст. 12 закона РД указывает экологические и ветеринарно-санитарные требования к эксплуатации земель отгонного животноводства, в т. ч. допуск к перегону только здорового поголовья (подтверждается ветеринарным свидетельством) и организацию сбора и захоронения трупов павших животных в специальных местах. Раз в 5 лет Правительство Дагестана обновляет нормативы содержания скота на территориях на основе геоботанических исследований. Контроль за всем этим предусматривается как государственный и муниципальный, так и общественный, правда, последний вид контроля в законе не конкретизирован.
Изъятие земель производится Правительством РД или уполномоченным им госорганом (ч. 1 ст. 5 закона РД). При этом земли могут быть изъяты и переведены в специальный земельный фонд Дагестана, откуда земля передаётся наиболее нуждающимся хозяйствам и районам. Интересно, что для несельскохозяйственных нужд предоставляются непригодные для отгонного животноводства и худшие по качеству земли, а потери, связанные с этим, должны зачисляться на бюджет Республики.
По факту исполнения закона не наблюдается, что, однако уже немало отражено в дагестанской прессе (например, «Земельный вектор антиразвития», «Настоящее время» от 9.9.2011 г.). Это и вопросы целевого использования, и ставок арендной платы, и состояния земель, и разрушения этнокультурной среды исторических хозяев территорий. Обратить внимание хочется вот на что. Конституция России – высший юридический документ РФ в своей структуре имеет часть, которая стоит над остальными нормами Конституции – это гл. 2 «Основы конституционного строя» (достаточно сказать, что для изменения гл. 2 необходимо принять новую Конституцию). Это наиболее важные правила общественной и государственной жизни. «Основы» содержат ст. 9: «Земля и другие природные ресурсы охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». А республиканская Конституция, воспроизводя это положение, в ст. 5 идёт ещё дальше: антиконституционными объявляются действия, нарушающие мирную совместную жизнь народов Дагестана; в ст. 6 гарантируется защита прав всех народов; Республика создаёт условия для сохранения и развития культурных и исторических традиций народов; каждому народу гарантируется право на защиту жизненных интересов на конституционной основе.
Ввиду упомянутого являются неправильным зафиксированные в экспертной записке Экономического совета при Президенте РД пункты об узаконении используемых для жилья земель отгонного животноводства и передаче территорий горным районам. Ведь так окончательно теряется право исторических собственников земель – коренных жителей равнинных районов использовать земельный ресурс незапрещённым законом способом – возделывать, сдавать в аренду, организовывать сельхозпроизводство. Если нелогичная рекомендация всё же получит ход, то возможность противодействия не исчезает – потенциальный правовой акт может быть обжалован в Конституционном Суде Дагестана. Для этого представительный орган или глава муниципального образования (а это не только районы, но и сельские и городские поселения) должен обратиться в указанный суд с запросом о соответствии принятого акта Конституции Дагестана (ст. 3 закона РД «О Конституционном Суде РД»).
Дагестанские народы в основном в исторических границах своего проживания и принадлежащих территорий были административно разделены на районы, а значит, за соответствующими землями прямо стоят интересы национальностей, исторически владевших соответствующими территориями (на это указывал ещё нарком просвещения Дагестана А. Тахо-Годи). Хочется надеятся на рассудительность властей и их намерение решить вопрос на основе исторической справедливости и логики – заботясь об интересах жителей Кумыкской равнины.
"Ёлдаш/Времена", 13-01-2012